A Problem
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 21.07.2000 (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 – R, siehe http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2000/07/hs20000 721_2bvh000391.html) festgestellt, dass „Regelungen über ergänzende Entschädigungen für die stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden, für die parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen und für die Ausschussvorsitzenden mit dem Verfassungsrecht unvereinbar sind. Sie verstoßen gegen die Freiheit des Mandats und den Grundsatz der Gleichbehandlung der Abgeordneten“. Es hat ausgeführt, dass „mit der Gewährung von zusätzlichen Entschädigungen an stellvertretende Fraktionsvorsitzende, parlamentarische Geschäftsführer der Fraktionen und Ausschussvorsitzende das Tor geöffnet wäre zu einem differenzierten, Abhängigkeiten erzeugenden oder verstärkenden Entschädigungssystem, das unvereinbar mit dem Grundsatz der Abgeordnetengleichheit“ ist (BVerfG, a.a.O., Rn. 75).
Der Landesrechnungshof des Landes NRW hat seine Prüfungsergebnisse bzgl. der Fraktionen des Landtags NRW in der 15. Wahlperiode SPD, CDU, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Haushaltsjahre 09.06.2010 – 30.05.2012) mit Schreiben vom 18.05.2016 zusammengefasst. Dabei hat er darauf hingewiesen, dass der Empfängerkreis von Funktionszulagen über den im Urteil des Bundesverfassungsgerichts genannten Personenkreis, der nur die Präsidentin bzw. den Präsidenten, die Vizepräsidenten und Vizepräsidentinnen und die Fraktionsvorsitzenden umfasst, hinausgeht, und die Rechtmäßigkeit einzelner Funktionszulagen in Frage gestellt. Der Landesrechnungshof plädiert daher für eine Änderung der gesetzlichen Grundlagen.
Die Fraktionen von SPD, CDU, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN haben bei ihrer Stellungnahme zu den Feststellungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofs geäußert, dass sie keinen Anpassungs- bzw. Änderungsbedarf sehen (siehe zum Ganzen die Unterrichtung durch die Präsidentin des Landtags vom 05.01.2017, S. 4 f., Drucksache 16/13925).
Einen Antrag der Fraktion der Piraten vom 17.01.2017 (Drucksache 16/14005), mit dem alle Fraktionen aufgefordert wurden, 1.) das genannte Urteil des Bundesverfassungsgerichts als rechtsverbindlich zu betrachten, und 2.) in die Februar-Sitzung des Landtags einen gemeinsamen Gesetzentwurf einzubringen, durch den die Empfehlungen des Landesrechnungshofs NRW vom 18.05.2016 zur Änderung des Abgeordneten- und Fraktionsgesetzes bzgl. der Funktionszulagen umgesetzt werden, haben die Fraktionen von SPD, CDU, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN in der Sitzung des Landtags vom 26.01.2017 abgelehnt.
B Lösung
Eine fortgesetzte Verletzung des Verfassungsguts des freien Mandats und der Gleichbehandlung von Abgeordneten bzw. eine Nichtbeachtung der einschlägigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist nicht akzeptabel. Durch Änderungen des Abgeordneten- und Fraktionsgesetzes NRW können die Vorgaben der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung und die Empfehlungen des Landesrechnungshofs umgesetzt werden.
C Kosten
Keine
Gegenüberstellung
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Gesetzentwurf der Fraktion der Piraten
Gesetz zur Stärkung des freien Mandats und der Abgeordnetengleichheit
Artikel 1 Vierzehntes Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes
Das Abgeordnetengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (AbgG NRW) vom 5. April 2005 (GV. NRW. S. 252), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Juli 2016 (GV. NRW. S. 550), wird wie folgt geändert:
§ 16 wird wie folgt geändert:
Absatz 2 Satz 4 wird wie folgt gefasst:
„Besondere parlamentarische Aufgaben, die Abgeordnete für ihre Fraktion wahrnehmen, dürfen von dieser nicht vergütet werden; ausgenommen hiervon ist die Funktion der bzw. des Fraktionsvorsitzenden, die bzw. der zusätzliche monatliche Bezüge in Höhe von 40 Prozent der Abgeordnetenbezüge nach § 5 Absatz 1 erhalten darf.“
Artikel 2 Siebtes Gesetz zur Änderung des Fraktionsgesetzes Das Gesetz über die Rechtsstellung der Fraktionen im Landtag von Nordrhein-Westfalen (Fraktionsgesetz – FraktG NRW) vom 18. Dezember 2001 (GV. NRW. S. 866), zuletzt geändert durch Gesetz vom 2. Oktober 2014 (GV. NRW. S. 622) , wird wie folgt geändert:
§ 7 wird wie folgt geändert:
Absatz 3 Nummer 2 lit. a) wird wie folgt gefasst:
„Entschädigungen an die bzw. den Fraktionsvorsitzenden“
Artikel 3 Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am 14. Mai 2017 in Kraft.
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Auszug aus den geltenden Gesetzesbestimmungen
Abgeordnetengesetz
§ 16 Sicherung der Unabhängigkeit der Abgeordneten (1) Die Ausübung des Mandats steht im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Landtags. Unbeschadet dieser Verpflichtung bleiben Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat zulässig. Sie können der Verwurzelung der Landtagsmitglieder in der Gesellschaft und im Arbeitsleben Rechnung tragen. (2) Ein Mitglied des Landtags darf für die Ausübung seines Mandats keine anderen als die in diesem Gesetz vorgesehenen Zuwendungen annehmen. Eine Vergütung aus einem Dienst- oder Werkverhältnis darf es nur annehmen, soweit diese sich nicht auf die Ausübung des Mandats bezieht. Die Annahme von Zuwendungen, die das Mitglied des Landtags, ohne die danach geschuldeten Dienste zu leisten, nur deshalb erhält, weil von ihm im Hinblick auf sein Mandat erwartet wird, dass es im Landtag die Interessen des Zahlenden vertreten und nach Möglichkeit durchsetzen wird, ist unzulässig. Besondere parlamentarische Aufgaben, die Abgeordnete für ihre Fraktion wahrnehmen, dürfen von dieser vergütet werden. (3) Wirkt ein Mitglied des Landtags in einem Ausschuss an der Beratung oder Abstimmung über einen Gegenstand mit, an welchem es selbst oder ein anderer, für den es gegen Entgelt tätig ist, ein wirtschaftliches Interesse hat, so hat es diese Interessenverknüpfung zuvor im Ausschuss offen zu legen. (4) Hinweise auf die Mitgliedschaft im Landtag in beruflichen oder geschäftlichen Angelegenheiten sind unzulässig und daher zu unterlassen. (5) In Zweifelsfragen ist das Mitglied des Landtags verpflichtet, sich über die Auslegung der Bestimmungen durch Rückfragen bei der Präsidentin bzw. beim Präsidenten des Landtags zu vergewissern.
Gesetz
§ 7 Rechnungslegung (1) Die Fraktionen legen über ihre Einnahmen und Ausgaben Rechnung. Die Rechnung umfasst jeweils ein Kalenderjahr. Erfolgt die Buchführung und die Rechnungslegung nach den Regeln der kaufmännischen Buchführung, sind Forderungen, Verbindlichkeiten und Abgrenzungsposten auszuweisen. Die geprüfte Rechnung ist spätestens bis zum Ende des 6. Monats des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres oder des Monats, in dem die Geldleistung nach § 4 letztmals gezahlt wurde, der Präsidentin bzw. dem Präsidenten des Landtags vorzulegen. Endet die Wahlperiode oder verliert eine Fraktion ihre Rechtsstellung, so ist die Rechnung binnen einer Frist von 6 Monaten zu legen. Im Falle des Endes der Wahlperiode durch Auflösung des Landtags ist die Rechnung binnen einer Frist von 6 Monaten nach Beginn der folgenden Wahlperiode zu legen. (2) Die Rechnung ist von der Fraktionsvorsitzenden bzw. dem Fraktionsvorsitzenden und der nach der Geschäftsordnung der Fraktion zuständigen Person zu unterzeichnen. (3) Die Rechnung ist wie folgt nach Einnahmen und Ausgaben zu gliedern: 1. Einnahmen a) Zuschüsse und Leistungen nach §§ 3 und 4, b) sonstige Einnahmen 2. Ausgaben a) Entschädigungen an Fraktionsmitglieder mit besonderen Funktionen (Gesamtbetrag). b) Personalausgaben für Fraktionsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter (Gesamtbetrag; Zahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die eine der Besoldungsgruppe A 13 entsprechende oder höhere Vergütung erhalten haben; Zahl der übrigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter). c) Sachausgaben aa) Ausgaben des laufenden Geschäftsbetriebs, bb) Ausgaben für Veranstaltungen oder für die Zusammenarbeit mit anderen Fraktionen, cc) Ausgaben für Öffentlichkeitsarbeit, dd) Ausgaben für Beratungen und Gutachten Dritter, ee) Ausgaben für dienstliche Reisen. d) Sonstige Ausgaben. (4) Die Rechnung muss außerdem die Höhe der gesamten Rücklage zu Beginn und Ende des Kalenderjahres nachweisen. (5) Die von der Fraktion aufgestellte Rechnung ist von einer Wirtschaftsprüferin bzw. einem Wirtschaftsprüfer oder von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft zu prüfen und mit einem Prüfungsvermerk zu versehen. In diesem Vermerk ist zu bestätigen, dass die Rechnung den Vorschriften der Absätze 2 bis 4 entspricht. (6) Solange die Fraktion mit der Vorlage der geprüften Rechnung im Verzug ist, sollen die Geldleistungen nach §§ 3 und 4 zurückgehalten werden.
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Begründung
Allgemeines
Das Bundesverfassungsgericht hat mit dem Urteil vom 21. Juli 2000 (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91) ein grundsätzliches Verbot von Zusatzgehältern für Abgeordnete ausgesprochen, von dem Entschädigungen für Fraktionsvorsitzende ausgenommen sind. Dieses Verbot fügt sich in die ständige verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zur Abgeordnetenentschädigung ein. Bereits im Urteil vom 5. November 1975 (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats – 2 BvR 193/74) hatte das Gericht festgestellt, dass „jedem Abgeordneten eine gleich hoch bemessene Entschädigung zusteht, unabhängig davon, ob die Inanspruchnahme durch die parlamentarische Tätigkeit größer oder geringer ist“. Danach wird durch die allen Abgeordneten gewährte Entschädigung auch die Erfüllung bestimmter parlamentarischer Aufgaben wie die des parlamentarischen Geschäftsführers oder der Ausschussvorsitzenden abgegolten. In seinem Urteil vom 21. Juli 2000 weist das Gericht zudem darauf hin, dass durch die Zahlung ergänzender Entschädigungen eine „systematische Ausdehnung der Funktionszulagen“ drohe, weil sich etwa die Zahl der Ausschüsse „vergleichsweise einfach erhöhen“ lasse.
Ebenso hat der Thüringer Verfassungsgerichtshof entschieden, der im Urteil vom 14. Juli 2003 (Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 14. Juli 2003 – VerfGH 2/01) festgestellt hat, dass der durch eine besondere Funktion bedingte „zeitliche Einsatz des Abgeordneten […] mit der Grundentschädigung entgolten ist. […] Die Grundentschädigung hat Alimentationsfunktion, weil sie die Ausübung des Mandats und sämtlicher mit ihm verbundener parlamentarischer Aufgaben gewährleistet. Daher ist die zeitliche Inanspruchnahme eines Abgeordneten unabhängig von ihrem Anlass mit der Grundentschädigung so vollständig abgegolten, dass in Bezug auf den durch eine besondere Funktion verursachten Einsatz kein Raum für eigenständige Ausgleichsregelungen besteht.“
Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bzgl. der Funktionszulagen gilt für den Bundestag ebenso wie für alle Landtage. Das ergibt sich bereits daraus, dass das Gericht seine Entscheidung vom 21. Juli 2000 maßgeblich auf das Institut des freien Mandats, wie es alle geltenden deutschen Verfassungen kennen, gestützt hat. Ferner hat das Gericht wiederholt festgestellt, dass es mit seiner Entscheidung allgemeine Maßstäbe zu der Frage aufgestellt hat, für welche Ämter Funktionszulagen vorgesehen werden können, ohne dass die Freiheit des Mandats und der Grundsatz der Gleichbehandlung der Abgeordneten verletzt sind (vgl. Hans Herbert von Arnim, Die Hebel der Macht – und wer sie bedient. Parteienherrschaft statt Volkssouveränität. München 2017, S. 122).
Dabei kommt es nicht darauf an, ob Funktionszulagen unmittelbar aufgrund eines Abgeordneten- bzw. Fraktionsgesetzes, eines Haushaltsgesetzes oder aufgrund von Beschlüssen von Fraktionen aus deren Haushalt gezahlt werden. Insbesondere ist die Zahlung von Funktionszulagen aus Fraktionsmitteln verfassungswidrig, weil den Fraktionen als Teilen eines Parlaments nicht erlaubt sein kann, was dem Parlament selbst verboten ist (vgl. Martin Morlok, Gesetzliche Regelung des Rechtsstatus und der Finanzierung der Bundestagsfraktionen, NJW 1995, SS. 29, 31; von Arnim, a.a.O., S. 123).
Artikel 1
§ 16 Absatz 2 Satz 4 in seiner bisherigen Fassung regelt, dass besondere parlamentarische Aufgaben, die Abgeordnete für ihre Fraktion wahrnehmen, von dieser vergütet werden dürfen. Diese Bestimmung steht im Gegensatz zur verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Zahlung von Funktionszulagen. § 16 Absatz 2 Satz 4 in seiner Neufassung regelt daher in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung, dass eine zusätzliche Vergütung ausschließlich für die Fraktionsvorsitzende bzw. den Fraktionsvorsitzenden zulässig ist. Die zusätzliche monatliche Vergütung darf maximal 40 Prozent der monatlichen Abgeordnetenbezüge betragen. Sie kann darunter liegen. Ein Verzicht der bzw. des Fraktionsvorsitzenden auf die zusätzliche Vergütung ist zulässig.
Artikel 2
§ 7 Absatz 3 Nummer 2 lit. a) in seiner bisherigen Fassung regelt, dass Entschädigungen an Fraktionsmitglieder mit besonderen Funktionen als Gesamtbetrag in der Rechnungslegung der Fraktionen auszuweisen sind. Infolge der Änderung des § 16 Absatz 2 Satz 4 Abgeordnetengesetz durch Artikel 1 ist die Regelung anzupassen. § 7 Absatz 3 Nummer 2 lit. a) in seiner Neufassung regelt, dass die Entschädigungen an die bzw. den Fraktionsvorsitzenden auszuweisen sind.
Artikel 3
Artikel 3 regelt das Inkrafttreten.